周剑云:从工程建设计划到土地开发控制――控制性详细规划作为政府职能转型的标志

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2018-05-06 8:11:29

编者按

2017年6月10日,中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会成立暨学术研讨会在广东省广州市广州艺术博物馆召开。控规学委会委员、华南理工大学周剑云教授作了题为《从工程建设计划到土地开发控制――控制性详细规划作为政府职能转型的标志》的报告,他认为中国的改革是政府管治经济发展方式的改良。

城市的概念与定义非常繁多,每个研究领域都有自己的定义和解释;

城市是一个复杂的现象,各个专业有不同的认识和观点,并基于专业的观点建构专业体系。观念是对事物的认识,是一种简化和抽象,观念化是形而上学的基础,是知识体系的开端和基石。从治理的层面而言,城市的观念是什么?概括为两种阶段和两种类型,即:

城市是扩大的建筑与建筑的聚合;

城市是一个开放的网络;

建筑是文化观念与个体诉求的显形过程,传统城市的显形与建筑过程类似,现代城市的显形就复杂一些,经过一个中间环节--市政网络的连结性与承载力。在利益诉求主导下,城市网络结构直接决定建筑形态,或城市网络成为文化、诉求、场地背景的一部分。

城市的形成与发展有两种源头:规划建设与自由发展。

对于中国而言,城,基本上是规划建设的;市,多数是自由发展聚积而成。近代以前的城市都是建筑聚集而成,城市发展或城市建设基本等同于建筑工程,北京城最为典型--故宫、王府等大型院落中的道路是铺装的;排水是经过设计的。城市约等于有防卫的村庄、放大的土楼而已,城市是建筑的聚集,城市与乡村不同的是城市的建筑聚集显示某种秩序或制度安排,尽管村庄也存在某种秩序或外在强制性安排,但是没有城市那么显著。欧洲的城堡也是如此,“市”是一种交易空间,交易空间最早是“墟”,或一片公共的场地,道路、广场是市的核心,市的形成是建筑聚集的结果。

资本主义制度导致城市的发展方式产生根本性的改变,道路、给排水等市政设施建设成为城市发展的先导,建筑工程依托于市政工程,城市本质的特征不是建筑的聚集,而是网络的扩张,并且网络扩张与建筑聚集的尺度不同,网络扩张有一个最小规模效益问题,比如供电、供水、科班式的教育、多科医院等。城市发展就不体现为建筑的临近性扩张,而取决于城市网络的联系,比如距离较远的两栋建筑可以产生密切的联系,而邻近的建筑可以不发生关系;城市是一个开放的网络。

城市观念与城市规划

机械论的城市观:城市类似机械设备、或建筑工程,城市规划等于设计,或城市设计(当今中国城市规划的思想),所谓规划就是规定最后的城市形态。

有机论观点:城市类似植物或动物,不可能决定城市的功能和形态,只是可以调整城市存在的环境,从而改进城市功能和进程;换而言之,就是认为城市存在自身的发展规律,可以认识规律,可以利用规律,但不能改变规律。在此观念下,西方的主流认识是“城市规划的实质是干预,干预的手段是法规和公共政策”。在当代中国,规划和管理应当尊重科学,什么科学呢?直观的理解就是工程规范或专家的认识,这是对科学的误解,更是对城市的误解。

当代的政府治理体系是建构在1949年之后,城市治理模式大体分为两个阶段和两种模式,基本与历史类型对应:

计划经济的城市观念基本上是扩大的建筑工程,治理的核心是“建设”,治理的工具是计划,管理的方式是项目,核心问题是建设项目的协调。经济能力不足,建设知识和建设人才不足是关键问题。

政府作为城市建设者

在市场经济下,政府作为城市建设者是不可或缺的,至少城市公共设施需要政府主导建设。政府作为公共产品的提供者,具体由政府部门承担,比如教育、医疗、交通、市政、园林、环境等公共部门,这些部门是实施城市规划的主体,城市发展目标可以转化为公共建设项目,可以遵循“目标--项目--建设”的计划经济下的城市发展途径。

政府作为城市建设的管理者

政府作为管理者就是政府提供开发控制来实现规划的目标,规划目标的实现主体转为市场主体。如何使得市场主体实现城市规划的目标,控制的方式是通过控制土地开发的方式来实现管理,而不是项目管理的方式,即不能采取“目标--项目”的方式,而采取“目标--指标”的方式,也就是将控制性详细规划作为工具来实现城市发展目标。政府作为管理角色的主要责任部门是城乡规划部门。

城乡规划与管理部门与政府其他公共部门之间的关系,不是管理与被管理的关系,而是协调、协作的关系,采用控制性规划和规划许可证的管理方式是不恰当的,政府作为城乡规划的实施主体,政府公共部门是公共建设,城乡规划部门是开发控制,二者之间是平行的协调关系,甚至是公共建设引导市场建设的关系,因而,不适用控制性规划手段与许可证制度。